《西安市生活垃圾分類管理辦法》解讀

一、《管理辦法》出臺的背景

2017年3月18日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委和住建部的《生活垃圾分類制度實施方案》，方案要求2020年底前在包括西安市在內(nèi)的46個重點城市的城區(qū)范圍內(nèi)先行實施生活垃圾強制分類。

2017年11月6日，陜西省發(fā)革委和住建廳印發(fā)了《陜西省生活垃圾分類制度實施方案》，要求：西安、咸陽、渭南等實施生活垃圾強制分類的市（區(qū)）要結(jié)合本地實際，于2017年底前制定出臺實施辦法，細化垃圾分類類別、品種、投放、收運、處置等方面要求。其中，必須將有害垃圾作為強制分類的類別之一，同時參照生活垃圾分類及其評價標(biāo)準(zhǔn)，再選擇確定易腐垃圾、可回收物等強制分類的類別。

2017年5月26日西安市人民政府辦公廳印發(fā)了《西安市城市生活垃圾分類三年行動方案》，要求：到2019年底，西安市主城區(qū)(含開發(fā)區(qū))按要求在機關(guān)企事業(yè)單位、社會團體、居民社區(qū)等區(qū)域開展生活垃圾分類工作。其中碑林區(qū)、新城區(qū)、蓮湖區(qū)、雁塔區(qū)、未央?yún)^(qū)、灞橋區(qū)、長安區(qū)、經(jīng)開區(qū)、曲江新區(qū)、航天基地、國際港務(wù)區(qū)的機關(guān)企事業(yè)單位、社會團體生活垃圾分類覆蓋率要達到60%。作為我市生活垃圾分類試點區(qū)域的高新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)，機關(guān)企事業(yè)單位、社會團體生活垃圾分類覆蓋率要達到70%，居民社區(qū)垃圾分類覆蓋率要達到40%。

以上是國家和省市，就生活垃圾分類所作出的安排和部署。與此同時，實施生活垃圾分類也是我市立足生活垃圾處理現(xiàn)實，所做的必然選擇。大家都知道，我市主城區(qū)目前僅有一座生活垃圾填埋場。近幾年來，隨著我市城市建設(shè)步伐的加快和人才新政政策的實施，主城區(qū)生活垃圾產(chǎn)量驟增，生活垃圾末端處理壓力非常大，實施生活垃圾分類一來可以從源頭上對垃圾進行一定程度的減量，二來通過生活垃圾分類配套設(shè)施建設(shè)也可以加快推進我市生活垃圾無害化處理和餐廚垃圾處理等生活垃圾末端處理項目，有效破解我市垃圾處理難題。再者，我市作為國家明確建設(shè)的中心城市，對標(biāo)其他先進城市，特別是沿海發(fā)達城市，我市在生活垃圾分類、收運和處理等方面均存在較大差距，還需要通過加快實施生活垃圾分類，不斷提升生活垃圾管理水平。

為使我市生活垃圾分類落到實處，市城管局作為垃圾分類工作的牽頭部門，制定了《生活垃圾分類十年規(guī)劃綱要》和《三年行動方案》，編制了《西安市生活垃圾分類指導(dǎo)手冊》、《西安市生活垃圾分類收集容器設(shè)置規(guī)范》等一系列生活垃圾分類規(guī)范性文件，編制了幼兒、小學(xué)、中學(xué)三個版本的《生活垃圾分類知識讀本》，組織開展了百場進校園、進機關(guān)、進社區(qū)垃圾分類系列宣傳活動，在全市開展生活垃圾分類示范學(xué)校、示范單位和示范小區(qū)創(chuàng)建工作，建立了示范點管理“紅黃牌”制度，制定了《西安市垃圾分類四步操作法黨政企事業(yè)篇》和《黨政企事業(yè)單位垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)化工作流程導(dǎo)圖》，指導(dǎo)成立了以區(qū)（縣）為單位的培訓(xùn)員隊伍、以街道為單位的指導(dǎo)員隊伍和以社區(qū)為單位的志愿者隊伍的垃圾分類“三支隊伍”，出臺了《城市生活垃圾分類工作考評辦法（試行）》，全力推進鄠邑、藍田、高陵等5個生活垃圾無害化處理項目建設(shè)（今年9月份后將會陸續(xù)投產(chǎn)）和四座餐廚垃圾處理廠建設(shè)（首座餐廚垃圾處理廠已經(jīng)建成投產(chǎn)，第二、第三、第四餐廚垃圾處理廠建設(shè)前期工作正在開展，明年9月后將全部建成投產(chǎn)），部分區(qū)縣已建成了一批生活垃圾分揀中心和大件垃圾拆分中心。

總體而言，生活垃圾分類開展兩年來，各項工作有序推進，居民意識逐步增強。但也存在工作合力不強、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、經(jīng)費投入不足、宣傳引導(dǎo)不夠、社會參與度不高等問題。由于缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范，城管部門在解決問題時往往只能與有關(guān)責(zé)任主體溝通解決，有時候事倍功半。這些現(xiàn)實問題成為制約我市生活垃圾分類有序推進的瓶頸，極大地影響了分類工作的成效。

我市也緊盯著垃圾分類工作中的這些痛點、難點、堵點，在國家、省級層面尚未針對生活垃圾分類出臺專門法律、法規(guī)的前提下，迫切需要市級層面出臺相應(yīng)的制度進行規(guī)范。

二、《管理辦法》制定過程

2018年初，市政府把《西安市生活垃圾分類管理辦法》確定為政府規(guī)章的正式立法項目。 根據(jù)工作安排，市城管局負責(zé)《辦法（草案）》的牽頭工作。為此，市城管局成立了立法起草工作組。工作組于2018年4月至7月，圍繞西安市生活垃圾管理現(xiàn)狀、國內(nèi)其他城市生活垃圾分類立法情況、西安市目前的立法條件和立法需求等內(nèi)容進行了深入調(diào)研，并通過文獻查詢方式，對國外的生活垃圾分類立法特點以及立法的主要績效等進行了了解。在此基礎(chǔ)上，工作組制定《辦法（草案）》，并報送至原市政府法制辦。

市政府法制辦嚴格依照政府規(guī)章制定程序，堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，通過多種途徑和方式，依法、全面地對《管理辦法（草案）》送審稿進行了審查。一是對公眾普遍關(guān)注的熱點問題組織專家咨詢論證，并據(jù)此對文稿進行修改完善；二是貫徹上級文件精神，對照現(xiàn)有的法律法規(guī)和規(guī)定對相關(guān)條文進行調(diào)整；三是吸收借鑒先進地區(qū)的立法經(jīng)驗，確保《管理辦法（草案）》符合規(guī)范的立法技術(shù)要求； 四是在原市法制辦網(wǎng)站上向社會公開征求意見，對征集到的意見進行整理并部分予以了采納；五是召開了立法聽證會，廣泛聽取社會各界意見。在 《辦法（草案）》成熟后，先后兩次提交市政府審議。

2019年4月16日《管理辦法（草案）》經(jīng)市政府第86次常務(wù)會議審議通過，4月28日由李明遠市長簽署公布，并將于2019年9月1日起正式施行。

三、《管理辦法》主要內(nèi)容

目前，在陜西省的10個城市中，西安市是首個出臺《生活垃圾分類管理辦法》的城市，這說明我市在生活垃圾分類工作的立法工作走在了全省前列。《西安市生活垃圾分類管理辦法》共九章五十六條，分別是：總則、宣傳引導(dǎo)、分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則。從垃圾分類前端到末端管理，從責(zé)任歸屬到監(jiān)督機制等全方位進行了規(guī)范要求。具體如下：

（一）總則。以加強生活垃圾分類工作為目的，按照我市目前實行的“大分類、小分流；先易后難、逐步延伸；以點帶面、示范先行”的原則，參考先進城市地方立法經(jīng)驗，穩(wěn)步推進擴大適用范圍，確定具體適用范圍為“本市行政區(qū)域”。明確了四分類原則及相關(guān)屬性定義內(nèi)容，由市和區(qū)縣人民政府按照穩(wěn)步推進的原則，實行屬地管理。同時為落實分類工作，草案在第六、七條中要求主管部門制定分類管理階段性目標(biāo)，建立聯(lián)席會議制度，并對重點市級部門相關(guān)職責(zé)任務(wù)進行了分解。

（二）宣傳引導(dǎo)。明確了市、區(qū)、街鎮(zhèn)全面宣傳的工作基調(diào)，充分利用新聞媒體、社會團體、學(xué)校、環(huán)保志愿者組織等媒介進行廣泛宣傳動員，針對教育、旅游、公安、交通等部門提出宣傳工作目標(biāo)，多部門協(xié)同，做好全市的分類宣傳工作。同時明確了在公共區(qū)域經(jīng)營場所、機關(guān)企事業(yè)單位等開展義務(wù)宣傳活動的要求。

（三）分類投放。將生活垃圾分類工作職責(zé)任務(wù)延伸至基層，在確定分類標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識、規(guī)范等內(nèi)容頒布的基礎(chǔ)上，對各級政府、管委會等生活垃圾分類工作開展主體提出規(guī)范時間、路線等要求。落實了我市生活垃圾分類管理的“管理人制度”、“管理人義務(wù)”，明確了在開展垃圾分類工作中以實施單位為管理人，明確了管理人相關(guān)工作要求及投放標(biāo)準(zhǔn)。

（四）分類收集。對生活垃圾分類收集相關(guān)配套設(shè)施要規(guī)劃先行，城市開發(fā)新區(qū)、新建小區(qū)等要規(guī)劃生活垃圾分類收集設(shè)施的設(shè)置位置、功能等內(nèi)容。合理分配、合理布局，推動低值可回收與可回收物體系建設(shè)，并按照《環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》配置容器，特別是在有毒有害垃圾管理方面，要嚴格管控，妥善處置。

（五）分類運輸。規(guī)范生活垃圾運輸車輛管理，由政府或政府指定的有資質(zhì)企業(yè)進行運輸，并嚴格遵循運輸過程相關(guān)要求，建立管理臺賬。因地制宜、科學(xué)配套生活垃圾分類壓縮轉(zhuǎn)運設(shè)施，逐步推進大型多功能生活垃圾壓縮站轉(zhuǎn)運的建設(shè)。按照危廢管理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，健全有毒有害垃圾管理體系。制定運輸應(yīng)急預(yù)案，建立聯(lián)合執(zhí)法檢查機制，加強生活垃圾運輸車輛的聯(lián)合執(zhí)法檢查。

（六）分類處置。按照資源化、無害化的原則，采取先進成熟、環(huán)境友好的處置技術(shù)，實施垃圾分類處理，逐步實現(xiàn)原生垃圾零填埋。可回收物由再生資源利用企業(yè)或資源綜合利用企業(yè)進行處置，餐廚垃圾和其他垃圾由取得相關(guān)資質(zhì)的單位進行處置，鼓勵果蔬市場、公園等單位對產(chǎn)生的有機易腐垃圾就近就地處理，特別是有毒有害垃圾須經(jīng)具備危廢處置許可的公司單獨處理。各處置單位要求技術(shù)、環(huán)保、監(jiān)管、排放等方面符合或高于國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

（七）監(jiān)督管理。生活垃圾分類工作作為各級政府、管委會的工作任務(wù)，落實檢查工作延伸至街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，形成常態(tài)化考核機制，并將垃圾分類管理情況納入考評指標(biāo)，定期公布結(jié)果。同時各開展垃圾分類的相關(guān)單位要將分類進展情況主動向社會開放，實行監(jiān)督員制度，監(jiān)督員包括居民代表、人大代表、政協(xié)委員、第三方機構(gòu)等，主動做好對接工作，接受實時調(diào)查、實時抽檢。城管部門要建立生活垃圾分類收集、運輸、處置服務(wù)單位的信用檔案，將監(jiān)督員反饋情況及時納入其中，并對接納入個人征信系統(tǒng)，對分類工作成績突出的單位或個人進行獎勵，報市政府審批確定。

（八）法律責(zé)任。對違反生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置的相關(guān)單位或個人依法進行處罰。

四、《管理辦法》的亮點

（一）分工更清晰。《管理辦法》對各級政府、政府各部門的責(zé)任采用列舉式表述，明確職責(zé)分工，防止出現(xiàn)履職中的推諉扯皮情況，可更有效地聯(lián)動相關(guān)部門各司其職。

（二）責(zé)任更明確。《管理辦法》對分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理等各個環(huán)節(jié)相關(guān)責(zé)任主體提出了具體要求，分別對單位、居民個人和社會組織的基本義務(wù)作出了規(guī)定，引入了投放管理責(zé)任人義務(wù)，對收運單位和處理單位提出了要求，有利于解決社會力量參與不足、公眾反應(yīng)較為冷漠等問題，可促使該項工作做到實處。

（三）管理更得力。《管理辦法》針對生活垃圾分類各環(huán)節(jié)不同主體的違法行為規(guī)定了相應(yīng)的懲戒措施，具有覆蓋面廣、層次感強的特點。

五、下一步主要做法

為促進我市生活垃圾分類管理高質(zhì)量發(fā)展，不斷提升生活垃圾的減量化、資源化、無害化處置水平，我市在認真執(zhí)行《管理辦法》的同時將做好以下貫徹工作：

（一）加強宣傳培訓(xùn)。以宣傳貫徹《管理辦法》為主線，開展多種形式的宣傳活動。如：組織召開專題會議，對執(zhí)法人員及各轄市區(qū)的分類管理人員、操作人員、指導(dǎo)員、志愿者等開展層級培訓(xùn)，促進分類工作隊伍對《辦法》的理解和運用。通過各類媒體對《辦法》進行廣泛宣傳，提高公眾對《管理辦法》的知曉率等。

（二）落實監(jiān)督管理。緊緊圍繞目標(biāo)任務(wù)，持續(xù)推進我市生活垃圾分類工作。一是通過生活垃圾分類和治理聯(lián)席會議制度和月報制度，全面系統(tǒng)掌握垃圾分類和治理情況。二是通過深入各轄市區(qū)開展實地調(diào)研、組織培訓(xùn)、現(xiàn)場推進等形式，有力加強分類工作指導(dǎo)督查。三是通過定期考核與不定期抽查、條塊考核與第三方考核、管理考核與目標(biāo)考核相結(jié)合，鞏固落實長效管理。

（三）開展執(zhí)法工作。執(zhí)法人員在深刻領(lǐng)會立法精神，全面掌握《管理辦法》規(guī)定，努力提高理解、適用《辦法》能力的基礎(chǔ)上，適時開展執(zhí)法工作。從人性化執(zhí)法角度考慮，在執(zhí)法過程中進行普法宣傳和批評教育，在違法行為人拒不改正或逾期不改正時進行處罰。以此來引導(dǎo)、督促市民群眾和社會各界養(yǎng)成自覺分類的習(xí)慣，形成全社會共同參與垃圾分類的良好氛圍。

來源 : 西安市城市管理和綜合執(zhí)法局