關于《武漢市生活垃圾分類管理辦法》的起草說明

關于《武漢市生活垃圾分類管理辦法》的起草說明

    為全面推進我市生活垃圾分類制度，加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的生活垃圾管理體系，促進生態文明建設和實現城市可持續發展，不斷提升我市城市管理水平和人民生活環境質量，根據有關法律、法規的基本原則，結合我市實際，市城管執法委組織起草了《武漢市生活垃圾分類管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法（征求意見稿）》）。現就有關情況說明如下：

    一、制定《辦法》的必要性

    （一）貫徹落實十九大精神，踐行綠色發展理念，適應生活垃圾分類工作新形勢的迫切需要

    習近平總書記在黨的十九大報告中提出“加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系”。2016年12月21日，習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上強調，要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度。2017年3月，國務院辦公廳印發了《生活垃圾分類制度實施方案》，將武漢市列為先行實施生活垃圾強制分類的46個重點城市之一，并要求推動出臺地方性法規、規章，依法推進生活垃圾強制分類。2017年12月，住建部印發《住房城鄉建設部關于加快推進部分重點城市生活垃圾分類工作的通知》，要求2020年底前，46個重點城市基本建成生活垃圾分類處理系統，基本形成相應的法律法規和標準體系，形成一批可復制、可推廣的模式。2017年12月19日，市委辦公廳市政府辦公廳聯合下發了《武漢市生活垃圾分類實施方案》；2018年1月19日，市政府舉行了全市推進生活垃圾分類動員大會。2018年6月14日，國家住建部印發《住房城鄉建設部辦公廳關于印發城市生活垃圾分類工作考核暫行辦法的通知》（建辦城函[2018]304號）將公布生活垃圾分類地方法規作為考核內容。國家住建部在檢查考核我市生活垃圾分類工作時，也明確要求加快推動立法工作。

    實施生活垃圾分類是生態文明城市建設的基礎性工程，具有積極的現實意義和長遠的發展意義。一方面，可有效減少資源消耗與污染，促進清潔生產與環境保護，促進再生資源回收利用和綜合利用，有利于發展循環經濟，保障低碳環保，促進城市可持續發展。另一方面，減少生活垃圾處置量，緩解處置設施建設壓力，有利于推動產業結構轉型升級，促進建設資源節約型、環境友好型社會。為此,我市必須對標先進城市，加強生活垃圾分類工作的法治保障，為推動我市生態文明建設和實現城市可持續發展提供有力支撐。

    （二）促進生活垃圾分類法治化、精細化、科學化管理，實現源頭減量，破解“垃圾圍城”危機的迫切需要

    生活垃圾治理是當前我國城鎮化進程中生態文明建設和可持續發展的重大難題，是表征城市管理水平和城市文明程度的重要指標。據統計，2018年我市生活垃圾清運量約平均11800噸/天。而進入2019年以來，我市生活垃圾清運量平均已達到13300噸/天。在生活垃圾處理設施因“鄰避效應”等諸多原因而難以落地和正常穩定運行的情況下，傳統的“全收集、全處理”生活垃圾收集、轉運、運輸和處理的被動模式越來越不能妥善解決生活垃圾問題，“垃圾圍城”的危機始終未能徹底解除。因此，只有轉變生活垃圾管理方式，按照減量化、資源化、無害化原則，堅持政府主導、部門協同、屬地負責、社會參與，通過立法，逐步建立“源頭避免產生-中端資源回收利用-末端分類資源化處理”的垃圾管理新模式，從源頭上減少生活垃圾產生，提高資源回收和有效利用率，解決我市“垃圾圍城”危機。

    根據2017年12月制發的《武漢市生活垃圾分類實施方案》，2018年生活垃圾分類已在全市范圍內展開。為滿足生活垃圾分類工作需要，一方面是在管理體制層面，需要對垃圾分類工作涉及的各職能部門的職責作出界定與規定，以便形成合力，促進生活垃圾分類工作有序開展。另一方面是在操作層面，全市生活垃圾分類工作要形成“大分流、小分類”的總體格局，需要建立完善的可回收廢舊物資、大件垃圾、有害垃圾、濕垃圾等分流分類體系，確定符合武漢市實際情況和有利于推進生活垃圾分類工作的生活垃圾分類標準，構建具有武漢特色的“前端分類減量，中端大類分流，末端資源利用”生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理模式。因此，有必要在梳理總結實際工作情況的基礎上，結合國家層面推進生活垃圾強制分類工作要求，制定符合武漢市實際的垃圾分類規章。

    （三）借鑒先進經驗，夯實垃圾分類基礎，構建具有武漢特色的生活垃圾分類制度的需要

    通過立法促進生活垃圾分類減量和資源綜合利用是國際社會通行的做法，生活垃圾分類工作成效較好的國家和地區，普遍都建立了法律法規支持體系。如：德國早在1972年就制定實施了《廢物處理法》，1991年通過了《包裝條例》，將各類包裝物的回收規定為國民義務。日本頒布了以《環境基本法》為基礎的有關生活垃圾分類回收的《容器和包裝物的分類收集與循環法》、《特種家電循環法》和《可循環性食品資源循環法》等各種單項法，2000年12月公布實施《促進建立循環社會基本法》，確定了建立循環型社會的基本原則，2001年4月實施《促進資源有效利用法》和《固體廢棄物管理和公共清潔法》，隨后制定了《促進容器與包裝分類回收法》、《家用電器回收法》和《綠色采購法》等一系列專項法律法規。由于法治保障體系健全，執行嚴格，獎懲分明，有效保障了各種垃圾分類和資源回收政策得以實施。美國已有半數以上的州先后制定了促進資源再循環利用法規。其他發達國家和地區，如加拿大、韓國和歐盟，也都開始加緊對生活垃圾分類回收的立法進程。

    生活垃圾分類立法是世界環保立法的一個大趨勢。近年來，我市一些人大代表和政協委員也紛紛提出議案和提案，建議制定專項法規推進我市生活垃圾分類工作。2017年12月國家住建部下發的《關于加快推進部分重點城市生活垃圾分類工作的通知》也再次強調了46個重點城市至2020年要“基本形成相應的法律法規和標準體系”的要求，截至2018年底，46個重點城市已經有19個城市出臺了生活垃圾分類地方性法規或規章，26個將生活垃圾分類納入立法計劃或已形成了草案。為盡快在武漢市建立以分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理為核心的全過程生活垃圾治理體系，形成一套分類方法恰當、責任劃分清晰、操作便捷、具有剛性約束力的垃圾分類管理體系，有必要借鑒先進經驗，并結合我市實際，通過立法對垃圾分類制度進行設計，體現強制分類要求，實行多措并舉、獎懲結合，以便于在全市全面推進垃圾分類工作，形成從源頭減量到末端處理全過程的管理規范。

    二、制定《辦法》的依據

    （一）《固體廢物污染環境防治法》第四十二條中對城市生活垃圾分類做出規定：“對城市生活垃圾應當及時清運，逐步做到分類收集和運輸，并積極開展合理利用和實施無害化處置。”

    （二）《城市市容和環境衛生管理條例》第二十八條規定：“對城市生活廢棄物應當逐步做到分類收集、運輸和處理。”

    （三）《城市生活垃圾管理辦法》第三章第十六條第二款規定：“城市生活垃圾實行分類收集的地區，單位和個人應當按照規定的分類要求，將生活垃圾裝入相應的垃圾袋內，投入指定的垃圾容器或者收集場所。”

    （四）《湖北省城市市容和環境衛生管理條例》第三章第二十七條規定：“逐步推行城市生活垃圾分類收集,按照無害化、減量化、資源化的原則進行處理，鼓勵廢物回收和綜合利用。”

    （五）《武漢市市容環境衛生管理條例》第四章第二十九條規定：“生活垃圾的收集，應當采取方便居民的方式，做到日產日清，并逐步實行生活垃圾的分類投放、收集、運輸。單位和個人應當按照規定的地點和方式投放生活垃圾。”

    （六）《再生資源回收管理辦法》第十五條規定：商務主管部門是再生資源回收的行業主管部門，負責制定和實施再生資源回收產業政策、回收標準和回收行業發展規劃。

    三、主要內容說明

    （一）明確生活垃圾分類責任。垃圾分類是一項長期系統的社會工程，涉及社會各界、各行各業，管理環節眾多，牽涉面廣，過程復雜，單靠一個部門進行管理，難以取得理想效果。《辦法（征求意見稿）》按照部門職責分工建立統籌協作機制，強調了城市管理執法部門負責對生活垃圾分類統籌歸口管理，明確了教育、生態環境、自然資源和規劃、住房保障、市場監管、商務部門、供銷社，以及發展改革、財政、城鄉建設、文化旅游、衛生健康、機關事務等協同部門的職責。《辦法（送審稿）》專門詳實規定了相關單位、個人以及分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置各環節的主體責任，跨度涵蓋從宏觀的國民經濟和社會發展規劃到個人分類投放生活垃圾的具體要求，把企業、單位和個人的責任，收運處理企業、生產流通環節的責任，以及各級主管理部門、各職能部門對其行政區域與職責范圍內的責任，按點、線、面三個層次有效地統一起來。整個垃圾分類的社會架構清晰明朗，為打造共建共治共享的社會治理格局奠定基礎。為了保證垃圾分類工作的落實，《辦法（征求意見稿）》規定了垃圾分類投放管理責任人制度，盡量明確責任主體，便于落實相關責任追究。

    （二）建立生活垃圾分類標準。根據我市生活垃圾的組成、垃圾處理能力和建設情況，在前幾年探索與實踐的基礎上，《辦法（征求意見稿）》規定了具有武漢特色的垃圾分類方法，運用“大分流、細分類”的推進策略，擬將我市生活垃圾分為有害垃圾、廚余垃圾、可回收物、其他垃圾四大類，并鼓勵各區因地制宜予以相應調整。

    （三）規定生活垃圾分類具體要求。從我市試點情況分析，生活垃圾分類順利推進關乎市民生活習慣的改變，必須要發動全體市民的積極參與。因此，為突出強調實操性，《辦法（征求意見稿）》針對垃圾分類工作中的難點問題進行了特別規定，從明確垃圾生產者責任出發，引導居民樹立垃圾減量分類觀念，提高垃圾減量分類意識，進而轉化為自覺行動，確保其有效執行。

    （四）推行生活垃圾分類智慧化管理制度。《辦法（征求意見稿）》鼓勵推行全流程監管信息系統，與商務部門的資源回收信息系統和生態環境行政管理部門的監管系統實現互聯互通，定期向社會公開相關信息。《辦法（征求意見稿）》規定建立環境信息公開制度，分類處置設施安裝在線監測系統并與城市管理執法部門、生態環境部門的監管系統聯網，定期向社會公開污染排放信息和設施運行情況，實現垃圾分類實時公開監測管控，提升生活垃圾分類管理水平。

    （五）建立獎懲相結合的管理機制。在監督管理方面，為有效推進生活垃圾分類工作，《辦法（征求意見稿）》對建立監督考核和獎勵機制進行了規定。在法律責任方面，《辦法（征求意見稿）》對單位和個人不按規定分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理生活垃圾等行為設定了罰則，以保障《辦法》得以切實執行。